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[44]参见王利明主编：《中国民法典草案建议稿及说明》，中国法制出版社2004年版，第53页。

首先，在立法目的上，有关立法的目的应当是为了公共利益而促进个人数据信息的共享和使用，而不是直接为了保护个人私权。再其次，个人数据信息财产权保护存在市场失效性。

既然将个人数据信息作为公共物品对待，那么弱化个人对个人数据信息的占有，允许相关方对个人数据信息的收集、分析和使用便是一种新型的社会合作关系。应该将个人数据信息作为公共物品来规制，对个人数据信息使用进行治理的主体应该是政府专门机构，进而治理的法律性质应该是公法而不是私法，进而治理的目的是为了公共利益和公共安全而促进个人数据信息的自由共享。另一方面权利人需要通过信息交流而从其他社会成员处获得稀缺资源，那么市场交易是比公权力分配更有效率的信息处理机制，因此社会分工与市场交易构成了财产权制度的本质需要。银行利用大数据技术来提高对欺诈的侦查能力。[43]大数据技术下，围绕信息隐私所产生的新问题是由于大数据技术对个人信息的收集、存储、分析和利用的能力显著提高而产生的，隐私利益密度很小的独立的个人数据信息汇集成大数据之后，数据优势方可以利用大数据技术从大量数据中获得该信息相关方的隐私利益，形成所谓的数字人。

[71]例如在我国和其他国家已经多次发生的包含有用户个人数据信息的大数据被泄露事件，对于这种事件如果依据私权来进行救济，不论是个人诉讼还是集体诉讼都很难实现事前预防、事后追责的制度目的。[53]例如有媒体报道浙江省高级人民法院与淘宝网合作，利用淘宝网中的个人数据信息来提高法院司法文件送达的准确性，也将对司法判决的履行情况与在淘宝网中的个人信用关联在一起。[5]参见《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）第4、12、24条。

从各地发布的分批次征地公告看，分批次征地主要用于工业或商业开发，而中央的改革方向是让市场的归于市场。鉴于分批次征地供地的特殊性，同样需要将其纳入征地程序来考察。（2）分批次征地中的权力配置与运作使得正当程序沦为摆设。[10]所以，即便个别被征收人对征收目的存疑，也绝对不可能对抗整个项目。

（2）在实践中，中央政府和地方政府在实际决策过程中常常把地方人大排除在项目的决策过程之外，这就排除了建立决策机制横向制约的前提条件。无论是建设项目的审批与核准，还是土地征收的审批与实施，都是在行政权力主导下完成的，立法机关与司法机关介人的程度非常低。

新修改的《行政诉讼法》第12条第5项明确规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向法院提起诉讼。二、纵向权力配置对土地征收程序的影响 不同征地程序的纵向权力配置并不一致，且其中的主导性权力亦有所差异。[23]参见曹正汉等：《中国地方分权的政治约束》，《社会学研究》2014年第3期。（一）按项目征地中的纵向权力配置 根据我国法律、法规的规定，建设项目的审批或核准，是按项目征收必不可少的前置程序，它对正式的土地征收具有决定性影响。

尽管从程序上讲这是明显违法的。如今，分批次征地已成为我国最主要的征地模式，其征地规模远远超过按项目征地。（2）为了激发地方政府发展经济的积极性，我国创造出分批次征地模式。在对征地审批主体做出适当调整和准确界定土地征收审批行为性质的基础上，可以顺势把正当程序引入土地征收审批过程中。

[27]这为人大审查用地预审意见创造了条件。[6]参见《政府核准和备案投资项目管理条例（征求意见稿）》第42条第2项、《宁夏回族自治区企业投资项目备案和核准管理办法》（宁政发[2014]115号）第12条、《上海市企业投资项目备案管理办法》第8条第2项。

至于征地决定做出之后，被征收土地的具体使用与安排，则由市、县政府批准。同时，依据该法第44条规定，我国的土地征收程序可以分为两大类：一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址，实行按项目征地。

[17]参见《国家建设征用土地条例》（1982年）第7条第1项、《土地管理法》（1986年）第22条。在完成铁路沿线勘察和最为复杂的工程可行性研究报告后，国家发展和改革委员会于2014年9月30日批复连淮扬镇铁路可行性研究报告，为连淮扬镇铁路开工建设奠定基础。这也使得对项目风险的控制必须依赖中央政府——即便这一控制可能是低效率的。在符合规划土地用途管制的前提下，逐步放松对集体土地流转的限制，建立城乡统一的建设用地市场，[22]以市场配置来满足经济发展所需用地。[20]也就是说，分批次征地模式，是中央（上级）在实现政治控制的前提下，激励地方（下级）政府积极发展经济的产物。所以，从这个意义上说，主导分批次征地纵向权力配置的实际上是土地利用年度计划的审批权和征地决定作出后的供地权。

[12] 与连淮扬镇高铁项目征收不同，湛江钢铁项目征收的必要性与公益性是值得怀疑的。为此，我们必须对政府征地的权力结构与征地模式做出必要的改革。

故有必要将两类权力配置对土地征收程序的影响分而述之。理由主要包括：（1）地方政府的分批次征地报批只要符合土地年度利用计划，获得批准的可能性就较大。

[30]同上注，第298～299页。一般而言，建设项目越大，项目审批或核准机关的层级越高，牵涉到的部门越广，获得批准的难度也越大。

[25]虽然我国人大制度尚不健全，但是扩充人大的建设项目审批或核准权，可以增加权力资本化的运行成本和风险，并且我国人民代表大会作为民意的代表机关的性质决定了其用权更为审慎，而且在整个权力体系中其处于较为超然的状态，不需要承担地方经济发展的压力，离利益的核心越远也就意味着其做出的判断更加客观公正。事实上在分批次征地的整个过程中，各种利益的考量都是分割进行的：两审批程序考虑农地公益，方案补偿听证程序考虑被征地人利益，征地后的具体供地考虑项目利益。目前，土地利用总体规划、土地利用年度计划以及建设项目的立项等，都是由各级人民政府依据权限予以审批。[26] 事实上，中央已认识到某些建设项目实行地方自主决定的必要性，国务院于2013年发布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放的行政审批项目就包括原属国家发展和改革委员会的行政审批项目。

进入专题： 征地制度 纵向配置模式 。尽管缩小征地范围是否意味着征地目的将被限定在严格的公共利益之内尚不明晰，但是，分批次征地显然与改革趋势是不相融的。

（一）按项目征地中的纵向权力配置对土地征收程序的影响 虽然我国的宪法与《物权法》都明文规定，征收应以公共利益为目的，但在实践中，按项目征地既可能服务于公益性建设项目，也可能服务于营利性建设项目。然而，为了规避这一程序，有些地方政府经常采用化整为零的方式多次报批，由省政府作出征地审批决定。

近些年来发生的征地冲突事件，如山东平度纵火案、云南晋宁施工冲突事件、山西运城征地冲突事件等都属于这种情况。所以国家基本垄断了土地一级市场，集体土地要成为建设用地，必须先经过政府征收。

这就充分弥补了我国现行土地征收听证程序仅限于补偿安置方案的不足。依据土地征收的正当程序之要求，土地在被征收之前，政府应该发布征收公告并组织必要的听证——包括征地必要性的听证与征地补偿方案的听证。[10]高铁项目能带来巨大的经济与社会发展效益，因此，多地发生过高铁线路的争夺战。至于所谓的知情权，被征收人至多也只能知道土地要被征收。

[7]《重庆市企业投资项目备案管理办法》第6条。政府投资能够保证地方GDP的增长，对地方政府官员而言，这无疑是极大的诱惑。

[1]下面，就看看这两类土地征收程序的具体运作情况。[1]赖恒盈：《行政法律关系论之研究》，元照出版有限公司2003年版，第84页. [2]可参见《浙江省政府投资项目管理办法》（浙江省政府令第185号）、《太原市人民政府投资项目管理办法》（太原市人民政府令第66号）、《重庆市政府投资项目管理办法》（重庆市人民政府令第161号）等。

党的十八届三中全会决定明确提出：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。至于被征地的用途，有的公告并未提及，有的虽然提及但都是概括性地表述为工业用地、居住类用地、公共管理与公共服务用地、工矿仓储用地等。